Comment intégrer les prescriptions de l’objectif Zéro Artificialisation Nette (ZAN) aux documents de planification urbaine ?
Petit guide à l’usage des Maires et Présidents d’intercommunalités
L’objectif Zéro Artificialisation Nette (ZAN), introduit par la loi Climat et Résilience de 2021, vise à stopper l'augmentation des surfaces artificialisées à l'horizon 2050. Cela implique une réduction progressive de l'artificialisation des sols, avec un objectif intermédiaire de réduction de 50 % d’ici 2031 par rapport à la décennie 2011-2021. Face à cet objectif, les communes et les intercommunalités (EPCI) doivent adapter leurs documents d'urbanisme, ce qui soulève un certain nombre d’interrogations et de préoccupations légitimes.
La ZAN impacte directement les PLU (plans locaux d'urbanisme) et les SCOT (schémas de cohérence territoriale), qui doivent intégrer des objectifs de réduction de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF). À compter de 2031, on passera à une évaluation de l'artificialisation nette, qui correspond au solde entre l'artificialisation et la renaturation des sols.
Les collectivités sont accompagnées dans cette transition par un certain nombre d’outils. Ainsi, le portail de l'artificialisation des sols fournit des données géographiques pour évaluer l’impact des projets d’aménagement. De plus, des aides à l’ingénierie territoriale sont déployées, comme le programme UrbanVitaliz qui aide les communes à identifier et reconvertir les friches urbaines.
Dans cet article, nous vous proposons de revenir sur ce qu’est le ZAN, ses différents impacts sur les documents d’urbanisme et les outils à disposition des communes et intercommunalités pour anticiper et intégrer ces changements majeurs dans leurs documents de planification.
Rappel : qu’est-ce que l’objectif ZAN ?
Le ZAN est un cadre règlementaire qui vise à stopper l’artificialisation des sols, c'est-à-dire toute action qui modifie la nature des sols par des infrastructures ou des constructions. Ce cadre réglementaire fixe une première réduction de l’artificialisation de 50% sur les dix premières années, à partir de 2021. Ce principe est ensuite décliné à travers les Schémas de Cohérence Territoriale (SCOT) et les Plans Locaux d’Urbanisme (PLU/PLUi) qui doivent intégrer ces objectifs dans leur planification.
L'artificialisation des sols affecte directement la biodiversité, la régulation des eaux et contribue aux îlots de chaleur urbains. En parallèle, la réduction de l'artificialisation est essentielle pour maintenir une dynamique économique locale, en garantissant une meilleure gestion de l’espace tout en favorisant la transition écologique et énergétique. L'équilibre à atteindre est complexe : il s'agit de limiter l'urbanisation tout en satisfaisant les besoins de logement, d'emploi et de développement territorial.
La trajectoire vers le ZAN impose une adaptation constante des politiques publiques, en particulier via les schémas régionaux d’aménagement (SRADDET), qui doivent désormais fixer ces objectifs pour chaque région. Ces documents jouent un rôle clé en définissant des objectifs par tranches de dix ans, adaptables aux spécificités de chaque territoire. Le Schéma de Cohérence Territoriale (SCOT), quant à lui, doit fixer des objectifs de réduction de l’artificialisation à plus petite échelle, en tenant compte des besoins locaux en matière de logement et de développement économique.
Pour en savoir plus, nous vous conseillons de consulter le guide synthétique du Ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires.
L’impact de l’objectif ZAN sur les documents d’urbanisme
Modifications des documents de planification
Pour atteindre concrètement l’objectif ZAN à l’horizon 2050, les PLU et PLUi devront identifier les secteurs prioritaires pour la renaturation, la préservation des espaces naturels et le recyclage urbain. Ces documents, en phase avec la législation récente, doivent également fixer des critères précis pour encadrer la densification urbaine et limiter la consommation d'espaces naturels, agricoles, et forestiers (ENAF).
La révision des SCoT et SRADDET est également requise pour s'assurer que ces documents de planification seront alignés avec les trajectoires de réduction fixées par le ZAN. Ces documents régionaux devront prendre en compte les spécificités locales, notamment les contraintes géographiques ou économiques, tels que le recul du trait de côte ou la revitalisation des centres-villes.
De nouveaux indicateurs de suivi
Afin d'assurer un suivi rigoureux de l'atteinte des objectifs ZAN, des indicateurs spécifiques sont introduits. Ceux-ci comprennent des rapports triennaux sur la consommation d'ENAF et des outils pour mesurer l'avancée des projets de désartificialisation ou de renaturation.
Le Portail de l'artificialisation des sols, mis en place par le ministère de la Transition écologique, centralise ces informations et permet aux collectivités de suivre en temps réel la consommation foncière sur leur territoire. Les Conférences régionales de gouvernance dans le cadre du ZAN, introduites par la loi du 20 juillet 2023, renforcent le dialogue entre les acteurs locaux pour garantir la cohérence des actions sur les territoires.
Évolution des normes et modalités d’intégration
La loi du 20 juillet 2023 et ses trois décrets d’application du 27 novembre 2023 (1), (2), (3), précisent les modalités d'intégration des objectifs de la ZAN dans les documents d'urbanisme. Depuis l’entrée en vigueur de ces dispositions, les PLU(i) peuvent prévoir des secteurs dédiés à la renaturation ou au recyclage foncier. La loi introduit également un droit de préemption urbain dans les zones identifiées comme prioritaires pour l'atteinte des objectifs ZAN.
Un sursis à statuer est prévu pour les projets risquant de compromettre la réalisation des objectifs de sobriété foncière. Ainsi, les collectivités territoriales peuvent suspendre temporairement certaines autorisations d’urbanisme afin de s'assurer de leur conformité avec les futurs documents de planification.
Quels outils à disposition des communes et EPCI pour la planification ?
De nombreux outils d’information et d’accompagnement sont à la disposition des communes et des EPCI pour connaître leur situation en matière d’artificialisation et intégrer progressivement les objectifs ZAN dans leur planification.
Mon Diagnostic Artificialisation
- Description : Ce portail permet aux collectivités de visualiser et d’analyser la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) sur leur territoire. L'outil fournit des indicateurs précis pour aider à planifier des actions de renaturation et à mesurer la progression vers les objectifs ZAN.
- Fonctionnalités : Analyse de l’artificialisation passée, comparaison avec d’autres territoires, estimation des trajectoires de consommation future.
Lien : Mon Diagnostic Artificialisation
Le Portail de l’Artificialisation des Sols
- Description : Ce portail regroupe des informations complètes sur l’état de l’artificialisation à l’échelle nationale et locale. Il permet aux élus de consulter des cartes interactives, des données statistiques, ainsi que des outils d’aide à la décision pour mieux planifier l’utilisation des sols.
- Fonctionnalités : Cartographie, suivi des tendances, statistiques détaillées sur l’artificialisation par région et commune.
Lien : Portail de l’Artificialisation
Cartofriches
- Description : Développé par le Cerema, cet outil recense les friches disponibles à la requalification. Il offre aux communes une solution pour utiliser des espaces déjà urbanisés et ainsi éviter de nouvelles artificialisations.
- Fonctionnalités : Base de données nationale, localisation des friches, possibilité de filtrer par type de friche (industrielle, commerciale, etc.).
Lien : Cartofriches
Aide technique du Cerema
- Description : Le Cerema propose un accompagnement aux collectivités pour intégrer les objectifs ZAN dans leurs documents d’urbanisme. Cet accompagnement peut inclure des diagnostics territoriaux, la mise en place de stratégies de densification, ou encore la requalification des friches.
- Fonctionnalités : Assistance, diagnostic territorial, aide à la renaturation et requalification des sols.
Lien : Cerema
Fiches pratiques sur le ZAN - Ministère de la Transition écologique
- Description : Le Ministère publie des fiches techniques et pratiques pour guider les élus locaux dans la mise en œuvre des objectifs de Zéro Artificialisation Nette dans leurs plans locaux d’urbanisme.
- Fonctionnalités : Conseils pratiques, rappels juridiques, exemples concrets de mise en œuvre.
Liens : Retrouvez ci-dessous les liens vers les 4 Fascicules de mise en œuvre du ZAN :
Ces outils offrent aux collectivités territoriales une palette complète de ressources pour analyser leur situation actuelle en matière d’artificialisation des sols, anticiper leurs besoins futurs et atteindre les objectifs de sobriété foncière prévus.
Ils facilitent la planification tout en tenant compte des particularités locales et en intégrant des solutions durables pour limiter l’artificialisation des sols.
Défis pour les collectivités et perspectives d’avenir
La mise en œuvre du ZAN pose des défis majeurs pour les collectivités locales, en particulier dans les territoires où la pression foncière est forte, tels que les zones littorales ou rurales. Ces régions sont souvent soumises à des contraintes spécifiques, notamment liées à l'érosion côtière ou à la nécessité de préserver des terres agricoles et naturelles.
Afin de permettre aux collectivités de mieux gérer ces enjeux, la législation prévoit certaines dérogations. Par exemple, dans les communes littorales exposées au recul du trait de côte, des projets de renaturation peuvent permettre de comptabiliser certaines surfaces artificialisées comme désartificialisées, sous condition de recomposition spatiale du territoire (article L. 321-15-1 du Code de l’environnement).
Face à ces perspectives, l'Association des maires de France (AMF) a exprimé, dans une enquête publiée fin juillet 2024, ses préoccupations concernant les délais imposés pour la mise en œuvre du ZAN. Selon l’AMF, les objectifs sont irréalistes pour de nombreuses communes, particulièrement celles soumises à de fortes pressions foncières. Les maires estiment que les contraintes imposées sont difficiles à respecter, les coûts trop importants et l’accompagnement trop peu effectif. Ils plaident pour un assouplissement des obligations et soulignent que, sans accompagnement technique et financier supplémentaire, les collectivités risquent de se retrouver dans une impasse.
Une position qui reflète un besoin urgent de réévaluer les modalités de mise en œuvre du ZAN afin d’assurer une transition plus faisable pour tous les territoires.
Dans l’attente d’une adaptation des obligations réglementaires aux demandes exprimées par les élus locaux, les collectivités peuvent anticiper les changements en maîtrisant les outils disponibles évoqués plus haut.
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