Fonctionnaires et agents publics : Peut-on désobéir à un ordre hiérarchique dans la fonction publique en France ?

Explorez la possibilité pour un fonctionnaire ou un agent public en France de désobéir à un ordre de son supérieur hiérarchique ou du gouvernement.

*Fonctionnaires et agents publics sont soumis à une obligation d’obéissance hiérarchique. Dans le cadre de l’exercice de leur mission de service public, ils peuvent donc être confrontés à des dilemmes éthiques ou moraux lorsqu’ils reçoivent des ordres de leurs supérieurs.

La question de la désobéissance à un ordre hiérarchique ou gouvernemental en France soulève des enjeux juridiques complexes : les fonctionnaires ont-ils vraiment le droit de désobéir à un gouvernement, quel qu’il soit ? Existe-t-il un devoir de désobéissance ?

Cet article du cabinet NOVLAW Avocats et son associé Bruno GUILLIER, en charge des questions de fonction publique, vise à éclaircir les conditions et les limites de cette désobéissance pour les fonctionnaires et les agents publics

La règle : l’obéissance hiérarchique

Les fonctionnaires et les agents publics doivent obéir aux ordres de leurs supérieurs hiérarchiques.

L’obligation d’obéissance impose également à tout agent public de respecter les lois et règlements de toute nature. Cette subordination impose par ailleurs de se soumettre au contrôle de son supérieur hiérarchique.

Cette règle est au cœur des différents statuts de la fonction publique et reste essentielle pour assurer le bon fonctionnement des services publics et la continuité de l’État.

Fondements juridiques

L’article L. 121-10 du Code général de la fonction publique prévoit que « tout agent public doit se conformer aux instructions de son supérieur, sauf si l’ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public ».

C’est le respect du principe de légalité qui a conduit à consacrer un devoir d’obéissance très strict dans la fonction publique.

Ainsi, le devoir d’obéissance impose aux fonctionnaires et agents publics de respecter les lois et les règlements, mais aussi de se conformer aux instructions de leurs supérieurs hiérarchiques.

Cette disposition du code général de la fonction publique prévoir aussi une limite. Cela vise à équilibrer l’autorité hiérarchique avec les principes de légalité et de moralité qui sous-tendent la fonction publique.

Importance de l’obéissance

L’obéissance hiérarchique garantit l’efficacité administrative et la cohésion des actions au sein des différentes structures de l’État.

Sans cette règle, le fonctionnement harmonieux souhaité pour les services publics serait compromis.

La hiérarchie assure la coordination des efforts, la répartition des responsabilités et la mise en œuvre efficace des politiques publiques.

L’exception : la désobéissance

Malgré la règle générale d’obéissance, il existe des circonstances spécifiques où un fonctionnaire peut, et même doit, désobéir :

• Soit pour ne pas exécuter un ordre illégal, c’est le devoir de désobéissance, créé par la décision Sieur Langneur du Conseil d’État du 10 novembre 1944 et ensuite intégré dans le statut général des fonctionnaires de 1983 à son article 28 avant d’être aujourd’hui codifié à l’article L. 121-10 du Code général de la fonction publique.

• Soit pour se protéger lui-même, c’est le droit de retrait et les cas spécifiques de situations de harcèlement sexuel et moral ;

Les conditions du devoir de désobéissance

Le devoir de désobéissance a été créé par la plus haute juridiction administrative, le Conseil d’État, consécutivement aux obligations imposées sous le régime de Vichy (cf. décisions du Conseil d’État Sieur Langneur du 10 novembre 1944 et Arasse du 27 mai 1949).

Pour qu’un fonctionnaire puisse invoquer le devoir de désobéissance, deux conditions cumulatives doivent nécessairement être remplies :

- L’ordre doit être manifestement illégal : Un ordre manifestement illégal est un ordre dont l’illégalité est évidente et incontestable, sans besoin d’interprétation juridique complexe.

- L’ordre doit compromettre gravement un intérêt public : L’intérêt public se réfère aux biens et services essentiels à la communauté, tels que la sécurité publique, la justice, et la protection des droits fondamentaux. La compromission grave implique un risque substantiel pour ces éléments, par exemple, un ordre visant à accorder ou refuser une prestation pour des motifs discriminatoires.

Inversement, la définition d’un droit à la désobéissance est difficile, voire impossible, au regard des dispositions de l’article 122-4 du Code pénal qui prévoient qu’un agent qui accomplit un acte commandé par l’autorité hiérarchique est exonéré de sa responsabilité pénale, sauf si cet acte est manifestement illégal.

Une application pratique très rare

En pratique, peu de cas remplissent ces conditions strictes.

Les cas reconnus par la jurisprudence sont très peu nombreux. Doit par exemple désobéir :

• Un agent municipal à qui un maire demande d’inscrire au chômage ses administrés qui ne remplissent pas les conditions pour y prétendre (CE, 10 novembre 1944, Sieur Langneur, req. n° 71856 : Rec. CE) ;

• Un fonctionnaire à qui on ordonne de substituer par une fausse pierre une pierre précieuse placée sous scellé (CE, 3 mai 1961, Plouzelgues, req. n° 48762) ;

• Un fonctionnaire auquel il est ordonné d’accomplir un acte constitutif d’un délit (CE 4 janvier 1964, Charlet et Limonier, req. n° 56786 : Rec. CE ; CE 10 février 1965, req. n° 61127 : Rec. CE).

Ainsi, un fonctionnaire ou un agent public qui désobéit à un ordre doit être prêt à justifier la gravité de l’illégalité et l’atteinte à l’intérêt public pour éviter des sanctions disciplinaires.

Une simple illégalité de la décision imposée à un fonctionnaire ne suffit pas à justifier de l’utilisation du devoir de désobéissance. Ne constitue en effet pas des décisions compromettant gravement un intérêt public, une mutation manifestement illégale ou l’obligation de dactylographier des documents alors que les fonctions de l’agent ne l’imposent pas.

La réalité administrative montre donc que les cas de désobéissance légitime sont rares, souvent limités par une interprétation stricte par les juges des conditions cumulatives.

Le droit de retrait des fonctionnaires

Le droit de retrait permet aux fonctionnaires et agents publics de se retirer de leur poste en cas de danger.

Pour être admis, ce danger doit être sérieux et identifiable immédiatement.

Le retrait est également possible si les conditions de travail présentent un risque pour leur sécurité, pouvant causer une incapacité permanente ou temporaire prolongée.

Toutefois, l’exercice de ce droit nécessite une évaluation précise de la situation, et son utilisation abusive peut entraîner des sanctions pour les agents.

Pour plus d’informations, vous pouvez consulter l’article complet ici.

Les risques de la désobéissance

La désobéissance à un ordre hiérarchique n’est pas sans conséquences puisqu’elle implique un manque au devoir d’obéissance du fonctionnaire est constitue donc une faute disciplinaire passible d’une sanction.

Les fonctionnaires doivent peser les risques avant de décider de désobéir.

Les sanctions potentielles

La désobéissance correspond donc à une faute disciplinaire.

Elle peut don entraîner des sanctions disciplinaires sévères, allant de la retenue sur rémunération pour absence de service fait, en passant par la suspension jusqu’à la radiation des cadres, c’est-à-dire la révocation définitive ou licenciement de la fonction publique.

Les fonctionnaires et agents publics doivent être conscients des implications légales de leurs actions. La législation française permet de sanctionner les agents publics pour insubordination, et ces sanctions peuvent avoir des répercussions graves sur leur carrière.

Une protection légale limitée

Les protections offertes aux fonctionnaires désobéissants sont limitées et souvent floues.

La reconnaissance d’un ordre comme manifestement illégal dépend largement de l’interprétation juridique et celle-ci est très stricte.

Bien que le statut général des fonctionnaires prévoit des protections, celles-ci sont souvent insuffisantes face aux réalités de la pratique administrative et à la pression hiérarchique ou financière.

Un choix cornélien : l’obéissance hiérarchique comme la désobéissance peuvent être coupables

La question de la désobéissance des fonctionnaires en France est complexe et encadrée par des règles strictes.

Si l’obéissance hiérarchique reste la norme, le devoir de désobéissance s’applique dans des cas exceptionnels où la légalité et l’intérêt public sont gravement compromis.

En cas de risque pour leur santé, les fonctionnaires et agents publics peuvent aussi invoquer leur droit de retrait.

Les fonctionnaires doivent naviguer prudemment entre ces obligations pour garantir leur sécurité juridique et professionnelle.

Par Bruno GUILLIER, Avocat Associé Expert en droit administratif général et en droit de la fonction publique, et en matière de droit de l’immigration, des étrangers et de la nationalité chez Novlaw Avocats,

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