Un cahier des recommandations architecturales et paysagères est il opposable ?

À l’instar des fameuses « chartes Promoteurs », il est courant que l’autorité compétente en matière d’urbanisme (la commune, l’intercommunalité) prescrive des recommandations architecturales et paysagères et qu’elle oppose celles-ci aux demandes d’autorisations d’urbanisme (déclaration préalable, permis de construire).Cependant, comme vient de le considérer le Conseil d’État (CE, 2 juin 2023, n° 461645), ces recommandations, généralement formulées dans un cahier ou une charte, ne peuvent être opposées qu’à la triple condition que :

1. D’être explicitement mentionné par le Plan local d’urbanisme (PLU) ;
2. D'avoir été adopté dans les mêmes conditions que le PLU ;
3. De ne pas contredire voire méconnaître les règles prescrites par ledit PLU.

Cette décision est donc particulièrement intéressante puisqu’elle vient préciser les conditions dans lesquelles les collectivités territoriales peuvent prévoir de telles recommandations et surtout les rendre opposables aux demandes d’autorisation d’urbanisme.

Possibilité d’intégrer un cahier de recommandations architecturales et paysagères au PLU

Au préalable, on précisera qu’il n’est pas rare qu’une commune intègre dans son PLU un cahier de recommandations architecturales et paysagères afin de compléter ou expliciter les prescriptions du règlement du PLU en la matière.Dans le même ordre, il est courant que les communes édictent des chartes promoteurs afin de fixer le cadre de la réalisation des projets immobiliers, notamment en matière d’unité architecturale ou d’insertion urbaine du projet (Voir notre article : Annulation d’une charte promoteurs).Sur le plan du droit, pour mémoire, l’article L. 151-18 du Code de l'urbanisme prévoit que le règlement de PLU peut déterminer des règles concernant notamment l'aspect extérieur des constructions neuves, rénovées ou réhabilitées, leurs dimensions, et ce afin de contribuer à la qualité architecturale, urbaine et paysagère, à la mise en valeur du patrimoine et à l'insertion des constructions dans le milieu environnant.Au regard de ces dispositions, le Conseil d’État relève que ces dispositions notamment ne font pas obstacle à ce que le règlement du PLU puisse renvoyer à « un cahier de recommandations architecturales, adopté selon les mêmes modalités procédurales, le soin d'expliciter ou de préciser certaines des règles figurant dans le règlement auquel il s'incorpore » (CE, 2 juin 2023, n° 461645).Le Conseil d’État ajoute sur ce point que cahier de recommandations architecturales et paysagères doit se contenter « d'expliciter ou préciser, sans les contredire ni les méconnaître, des règles figurant déjà dans le règlement ».Deux conclusions importantes s’imposent :

1. Le cahier de recommandations doit rester un simple complément du règlement de PLU. Il n’y a pas d’obstacle à intégrer au PLU un cahier de recommandations afin qu’il précise ou explicite les règles qui figurent déjà au règlement de PLU. Mais, il n’est pas question de prescrire de nouvelles règles mais uniquement de préciser celles déjà prescrites au PLU.
2. Le cahier de recommandations doit être adopté selon les mêmes modalités procédurales que le règlement de PLU.

Le cahier de recommandations peut-il être opposé à une demande d’autorisation d’urbanisme ?

Bien qu’annexé au règlement de PLU, le cahier de recommandations ne peut pas par principe être opposé au demandeur d’un permis de construire ou d’une déclaration préalable.

Pour mémoire, l’article R. 151-11 du Code l'urbanisme prévoit que :

« Les règles peuvent être écrites et graphiques. Lorsqu'une règle fait exclusivement l'objet d'une représentation dans un document graphique, la partie écrite du règlement le mentionne expressément. Tout autre élément graphique ou figuratif compris dans la partie écrite du document est réputé constituer une illustration dépourvue de caractère contraignant, à moins qu'il en soit disposé autrement par une mention expresse ».

Dès lors, comme le souligne le Conseil d’État, le cahier de recommandations ne peut être opposé aux demandes d'autorisation d'urbanisme « que s'il y est fait expressément référence dans le règlement et que ce cahier se contente d'expliciter ou préciser, sans les contredire ni les méconnaître, des règles figurant déjà dans le règlement ».

Autrement dit, un cahier de recommandations peut être opposable à une demande de permis de construire qu’à la double condition que :

1. Le cahier de recommandations est expressément mentionné dans le règlement ;
2. Le cahier de recommandations se borne à expliciter ou préciser le règlement, sans le contredire ou en méconnaitre les règles.

À défaut, il faut en déduire que le cahier de recommandations (ou a minima les prescriptions concernées) serait illégal et donc inopposable aux demandes d’autorisations d’urbanisme.

Qu’en est-il dans l’affaire en cause ?

Dans cette affaire, l’article 11 du règlement du PLU de la commune concernant l'aspect extérieur des constructions, à l'aménagement de leurs abords et à la protection des éléments de paysage, prescrivait qu’un cahier de recommandations architecturales et paysagères est annexé au dossier de PLU.Le cahier de recommandations architecturales et paysagères indiquait quant à lui qu’il s’agit d’un « complément qualitatif indispensable au PLU et à son règlement. Il s'agit avant tout d'un guide pédagogique qui apporte des recommandations techniques en complément du règlement », ajoutant que le cahier de recommandations « vise à expliciter et à prolonger les prescriptions du règlement » et en précisant qu’« en cas de doute sur l'interprétation d'une disposition, c'est le règlement qui prévaut ».Le Conseil d’État en déduit donc que le cahier des recommandations architecturales, annexé au plan local et auquel le règlement se référait expressément, était opposable aux demandes d'autorisation d'urbanisme.Par ailleurs, en revanche, le Conseil d’État considère que la commune ne pouvait pas légalement subordonner la mise en oeuvre de certaines des prescriptions attachées au permis de construire à un avis préalable de sa part, puisque cette formalité n'est prévue par aucune disposition du Code de l'urbanisme.